Reformas a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable

El pasado día 24 de abril del presente año se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma particularmente relevante a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable[1] (LGDFS), la reforma modifica los artículos 18, primer párrafo; 20, fracción XXXVIII; 24, párrafos primero, segundo y tercero; 93, primer párrafo, 97 y 99; y se adiciona un párrafo cuarto al artículo 24 y un párrafo cuarto al artículo 93.

Entre sus reformas y actualizaciones, se encuentran modificaciones que vale la pena observar a detalle en torno al cambio de uso de suelo de terrenos forestales.

Debemos recordar, de conformidad con la definición provista por el artículo 7, fracción VI de la LGDFS, que por cambio de uso de suelo en terreno forestal se debe entender: “la remoción total o parcial de la vegetación forestal de los terrenos forestales arbolados o de otros terrenos forestales para destinarlos o inducirlos a actividades no forestales…”

En términos simples, el cambio de uso de suelo tiene como fin cambiar la clasificación de los suelos para que estos sean utilizados y/o destinados para actividades distintas a las que estos se utilizaban o destinaban previamente. En el caso del cambio de uso de suelo en terrenos forestales y conforme a lo que la ley define como el cambio de uso de suelo en dichos terrenos, ello implica la remoción total o parcial de la vegetación (sin obviar que estos deban contar con arbolado y sin descartar aquellos que cuenten con otras características en su vegetación, es decir, aquellos que no necesariamente son arbolados).

La reforma pareciera ser más exigente en cuanto a las condiciones necesarias para que pueda otorgarse la autorización de cambio de uso de suelo en terrenos forestales. Para identificar dichas condiciones, vale la pena observar con cuidado los cambios realizados respecto al texto previo a la reforma publicada recientemente, específicamente las modificaciones de la sección séptima de la LGDFS:

Artículo 93

En primer lugar, modifica su redacción inicial para asentar que: “La Secretaría solo podrá autorizar el cambio de uso de suelo en terrenos forestales por excepción”, cuando su versión anterior comenzaba con: “La secretaría autorizará el cambio de uso de suelo en terrenos forestales por excepción. Esta modificación cambia la relevancia del condicionante para enfatizar de prima facie que la Secretaría no autorizará el cambio de uso de suelo, a menos que, como excepción, lo autorice cuando se cumplan las condiciones establecidas para ello. Parece una nimiedad, pero podría modificar el punto de partida con el que la autoridad evaluará las solicitudes de cambio de uso de suelo, como si se presumiera una negativa ficta para el cambio de uso de suelo en terrenos forestales.

Por otro lado, el mismo texto modifica las condiciones que deben demostrar los estudios técnicos justificativos, mismos que deberán demostrar que. “la biodiversidad de los ecosistemas afectados se mantenga” (quedando en este caso sin cambios), pero además de ello, deberán demostrar la mitigación de “la erosión de los suelos, la capacidad de almacenamiento de carbono, el deterioro de la calidad del agua o la disminución de su captación en las áreas afectadas por la remoción de la vegetación forestal.”

En realidad la nueva redacción no hace más exigentes las condiciones necesarias para la autorización del cambio de uso de suelo en terrenos forestales; en primer lugar, porque esta sigue estableciendo dichas mitigaciones de manera opcional al utilizar la conjunción “o” en lugar de la “y”, por lo que el gobernado puede optar por dar demostrar la mitigación de la erosión, del deterioro de la calidad del agua o de la disminución de la captación de agua, así como la de la “capacidad de almacenamiento de carbono” ¿Se trata un error de redacción? En segundo lugar, porque en este último caso no será posible aumentar la capacidad de almacenamiento de carbono de los suelos que van a ser removidos para destinarlos a otro uso. La optimización de la captura de carbono en suelos puede abonar al cumplimiento de los compromisos que México ha adquirido en materia de disminución de emisiones de efecto invernadero. La pretensión de su mitigación en el mismo sitio o área que será intervenida es en realidad sorprendente, inesperada y contraproducente ¿Se trata de otro error de redacción? En ambos casos, aun si fueran errores de redacción, se trata de un texto escandalosamente deficiente; tanto peor si se trata de una redacción premeditada.

Además, la reforma agrega un cuarto párrafo al Art. 93 de la LGDFS que incluye lo siguiente:

“Tratándose de terrenos ubicados en territorios indígenas, la autorización de cambio de uso de suelo además deberá acompañarse de medidas de consulta previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe, en los términos de la legislación aplicable. Para ello, la Secretaría se coordinará con el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas”.

El Convenio 169 de la OIT

La adición de este párrafo agrega una condición para el cambio de uso de suelo de terrenos forestales ubicados en territorios indígenas. Dicha adición pretende incorporar de manera expresa las disposiciones del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo[2] (OIT). Para ofrecer más contexto sobre dicho instrumento vale la pena citar al propio convenio: “El Convenio núm. 169 tiene dos postulados básicos: el derecho de los pueblos indígenas a mantener y fortalecer sus culturas, formas de vida e instituciones propias, y su derecho a participar de manera efectiva en las decisiones que les afectan. Estas premisas constituyen la base sobre la cual deben interpretarse las disposiciones del Convenio”. A su vez, en palabras de la propia Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en su folleto reimpreso en julio de 2018[3] sobre dicho convenio, se lee: “Para México, después de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) es el instrumento legal más importante que señala los derechos mínimos que tienen los pueblos indígenas. Es por ello que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos decidió poner este instrumento a disposición de los interesados”. La relevancia de las premisas del convenio y su plena incorporación al derecho vigente en México son manifiestas, más aún considerando que nuestro país fue uno de los dos primeros países que lo ratificaron para darle vida mediante su entrada en vigor el 6 de septiembre de 1991.

Una vez contextualizada la relevancia de dicho convenio, podemos examinar ahora el cuarto párrafo adherido en la reciente reforma a la LGDFS en relación con la premisa del Convenio 169 en cuanto al derecho de los pueblos indígenas “…a participar de manera efectiva en las decisiones que les afectan”. Para tal fin, el artículo 6 del convenio establece un mecanismo, la “consulta previa” para que los pueblos indígenas sean incorporados en la toma de decisiones que les afectan. La adición en comento pretende incorporar y dar cumplimiento a las disposiciones del Convenio 169 de la OIT.

Es por ello que parte del énfasis puesto en la reforma se ha concentrado en la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones en materia forestal. Sin embargo, cabe preguntarse si dicha adición al Art 93 de la LGDFS verdaderamente atiende a las condiciones que el Convenio 169 considera necesarias para que tenga lugar la consulta previa a los pueblos indígenas.

El artículo 6.2 del Convenio 169 establece:

“Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.

Por otro lado, el artículo 19 del mismo convenio señala:

“Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado”.

Aunado, el artículo 32 del convenio indica:

“Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo”.

Podemos deducir entonces que los requisitos de las consultas a los pueblos indígenas conforme a convenio es que estas sean: de buena fe; apropiadas a las circunstancias; por medio de las instituciones representativas del Estado; celebradas previamente (a la aprobación que les afecte); y que estas persigan el consentimiento libre (sin coacción o manipulación alguna), informado (que se les haga llegar toda la información necesaria para su toma de decisión).

Recordemos el párrafo añadido al Art. 93:

“Tratándose de terrenos ubicados en territorios indígenas, la autorización de cambio de uso de suelo además deberá acompañarse de medidas de consulta previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe, en los términos de la legislación aplicable. Para ello, la Secretaría se coordinará con el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas”.

¿Pudo haberse redactado mejor?

La redacción es ambigua y equivocada al hablar de “medidas” sin dar el debido énfasis a la consulta previa realizada de buena fe por conducto de las instituciones representativas del Estado para obtener el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas. El articulado es una sopa de palabras que omite fundamentalmente el propósito sine qua non de la consulta previa previsto en el convenio, es decir, el “consentimiento” de los pueblos indígenas. En ningún caso el párrafo adherido pone de manifiesto que el propósito es incorporar a los pueblos indígenas en la toma de decisiones para medio de su consentimiento y no como meros espectadores y elementos subjetivos del procedimiento para el cambio de uso de suelo. La consulta previa es el medio, pero el que debe ser previo, libre e informado es el consentimiento de los pueblos indígenas.

Con estos cambios, ¿es razonable concluir que las nuevas exigencias son más o menos exigentes que las anteriores para que se lleve a cabo el cambio de uso de suelo en terrenos forestales? Con base en los problemas de redacción, así como en la deficiente incorporación de las premisas y disposiciones establecidas en el Convenio 169 de la OIT, la reforma debilita la protección de los terrenos forestales al hacer opcional el cumplimiento de las condiciones necesarias para que el cambio de suelo tenga lugar; afecta más que ayudar al pretender mitigar la capacidad de almacenamiento de carbono de los suelos, la cual debería ser incentivada por su efecto positivo en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera; y finalmente, no da cumplimiento a las obligaciones contraídas por México para reconocer, respetar y hacer valer el derecho de los pueblos indígenas a participar de manera efectiva en las decisiones que les afectan.

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[1] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/257_200618.pdf

[2] https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—americas/—ro-lima/documents/publication/wcms_345065.pdf

[3] https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2019-05/Folleto-Convenio-169-OIT.pdf